Hacia una Asamblea Nacional Constituyente: razones que explican

 su pertinencia y necesidad

Por:

Alejandro Sánchez Hincapié[1]

Sergio Estrada Vélez[2]

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Un elemento fundamental que se debe tener en cuenta en el estudio del derecho público y en la generación de propuestas de solución a problemas sociales, es el contexto en el que se desarrolla el fenómeno político. La pertinencia de todo análisis está condicionada a su mayor conocimiento. Hace veinticinco años fue adoptada una Constitución Política que ha propiciado importantes cambios institucionales, no obstante, se advierte al día de hoy la pervivencia de algunas de las dificultades que con ella se procuró superar y de otras propias de la nueva realidad política, las que en su conjunto adquieren la fuerza suficiente para considerar la necesidad de una Asamblea Nacional Constituyente.

 

La crisis de legitimidad de todos los órganos del poder público, en especial de la administración de justicia, el excesivo formalismo jurídico, el debilitamiento de la autonomía judicial, la ausencia de acuerdos mínimos en relación al razonamiento jurídico que se debe promover en el Estado social de derecho, el hiperpresidencialismo, el exagerado centralismo administrativo, la inequidad social, el abandono del campo, la ausencia de reformas agrarias sustanciales,  el agotamiento de la tutela como mecanismo eficaz de protección de los derechos fundamentales y la débil satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales reflejada en la crisis de la salud, de la educación y en la desprotección de la clase trabajadora, los altos niveles de corrupción, la frágil cultura ciudadana reflejada en niveles injustificables de abstención política y la consecuente crisis de la representación política, el debilitamiento del órgano legislativo representado en la llamada Unidad Nacional que diluye la posibilidad del ejercicio del control político al ejecutivo y la omisión en el cumplimiento del deber de expedición de leyes requeridas por la Corte Constitucional a través de las sentencias exhortativas, el aumento del narcotráfico, son, entre otros, problemas que han aportado a la continua fragmentación de nuestro Estado social de derecho.

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A las circunstancias anteriores, se suma la presencia de un acuerdo con el principal movimiento subversivo del país encaminado al cese del conflicto armado; proceso que se ha acusado de ser ilegítimo a causa de la imposibilidad de generar consensos en torno al mismo, a la conversión de ese acuerdo en herramienta para el ejercicio de oposición política y en promesa electoral para las próximas elecciones presidenciales. Para comprender  mejor los problemas que han girado en torno al acuerdo de paz, conviene realizar la siguiente síntesis histórica:: a) En septiembre del año 2012 se inician los diálogos encaminados al cese del conflicto; b) En noviembre del año 2015, se radica proyecto de Ley Estatutaria por medio del cual se convoca a un plebiscito especial para la refrendación de los acuerdos; c) El 18 de julio de 2016 la Corte Constitucional profirió la sentencia C-379 que revisó el anterior proyecto de Ley Estatutaria declarando su constitucionalidad exigiendo respeto por los principios participativo y deliberativo; d) Ese proyecto se convirtió en la Ley Estatutaria 1806 de agosto 24 de 2016 por medio de la cual se reguló el plebiscito especial; e) El 30 de agosto de 2016, el Gobierno expide el Decreto 1391 por medio del cual se convocó a ese plebiscito especial; f) El dos de octubre se realiza el plebiscito con el siguiente resultado 50,21% por el No contra el 49,79% por el SI; g) El Presidente de la República acepta el triunfo del NO, convoca a una Convergencia Nacional para modificar los acuerdos y se designan representantes del NO y del SÏ para concertar modificaciones; h) Pasados 22 días del plebiscito especial, se suscribe el 24 de noviembre un nuevo acuerdo que en opinión de representantes del NO, omitió todas las modificaciones sustanciales sugeridas; i) El nuevo acuerdo señala en su página 219 que la refrendación “puede efectuarse mediante sistemas de participación ciudadana” o “por corporaciones públicas elegidas mediante sufragio sobre cuyos miembros recaiga representación con mandato tales como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales”; j) Los días 29 y 30 de noviembre, las cámaras del Congreso de la República votan SI a la refrendación de los acuerdos; k) La Corte Constitucional mediante sentencia C-699 de diciembre 13 de 2016 resuelve acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. En ella avala que dicha refrendación la puede realizar el Congreso de la República pasando de una idea de democracia directa (C-379 de 2016) a una indirecta, debilitando la idea de soberanía popular[1]; ll. El 17 de mayo la Corte Constitucional profirió la sentencia C-332 por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de los literales h y j del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2016 del procedimiento legislativo especial para la paz en tanto limitaban de manera desproporcionada la capacidad deliberativa del Congreso de la República afectando la separación de poderes, el principio democrático y los espacios de participación de las minorías. ¿No era la protección de las minorías y la necesidad de promover la deliberación razones que exigían la refrendación de los acuerdos mediante un nuevo plebiscito?.

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En conclusión, se puede señalar que los afanes políticos, la imposibilidad de construcción de consensos y la disminución del ámbito de protección de la democracia participativa, fueron características del proceso por el cual se quiso dar por terminado el conflicto.

 

Sobre esa realidad política y social, se construye el presente escrito que tiene como objetivo exponer algunas razones dirigidas a demostrar la pertinencia de una Asamblea Nacional Constituyente como el medio más idóneo dentro del ordenamiento jurídico colombiano para introducir reformas constitucionales que permitan superar problemas históricos y estructurales[2] en tanto que facilita la expresión directa del constituyente primario y promueve los mejores escenarios para la construcción de los consensos políticos necesarios para la superación de las causas de la actual crisis institucional y eleva las disposiciones que de allí surjan al rango de norma, directriz o valor Constitucional.

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Si entendemos por legitimidad, en términos sencillos, la aceptación consciente y libre de las decisiones de poder por  parte de sus destinatarios y la posibilidad de participar de manera eficaz, directa o indirectamente, en las mismas, se debe reconocer que las más importantes transformaciones políticas al interior de una sociedad deben ser el resultado de un proceso que garanticen el mayor consenso y la mayor legitimidad; por lo tanto, el éxito en la aprobación de los cambios necesarios depende, en gran medida, de la generación de espacios para la participación política encaminados a la promoción de firmes consensos sociales. De esta manera, existe una relación directa e inescindible entre consenso y legitimidad: cuanto más sólido sea el consenso, mayor será la legitimidad.

 

La suscripción de un acuerdo de paz con la guerrilla más antigua del continente se erige en uno de los hitos políticos más importantes de los últimos cincuenta años, el que ha sido opacado por la politización de ese proceso que ha llevado a que una política de Estado se erija en una bandera de Gobierno o a que se convierta en un “caballito de batalla” de la oposición. Estas situaciones han promovido una polarización política sin precedentes en torno a un tema tan importante como la paz, que se ha nutrido de las oscilantes decisiones proferidas por la Corte Constitucional en relación a los mecanismos de refrendación de los acuerdos al pasar de la democracia directa y participativa (sentencia C-379 de 2016) a la indirecta o representativa (sentencia C-699 de 2016) y al debilitamiento del mecanismo creado por el gobierno nacional para la implementación de los acuerdos denominado “fast track” por sentencia de la Corte Constitucional C-332 de 2017 cuyo texto aún no se conoce,  según la cual ese mecanismo afectaba la separación de poderes, el principio democrático y la generación de consensos[3].

 

Es claro que la paz, como derecho[4], no llegará con la firma de los acuerdos; éstos son, apenas, la consolidación de un pacto sobre aspectos mínimos, siendo la principal obligación de todas las fuerzas del Estado y de la sociedad en general, continuar construyendo la paz a través de los medios democráticamente instituidos al margen de la ideología política del Gobierno de turno y de intereses partidistas. Nunca se podrá olvidar que Colombia padeció un conflicto armado que dejó la dolorosa cifra de ocho millones (8’000.000) de víctimas[5]. En honor a ellas y a las futuras generaciones es necesario pensar no solo en soluciones que pongan fin al cese del conflicto sino que eviten el surgimiento de uno nuevo. Aún padecemos de un sinnúmero de problemas estructurales con hondas repercusiones sociales que fueron, en unos casos, la causa del inicio del conflicto armado interno y, en otros, la razón que alentó el proceso Constituyente en el año 1991.En otros términos, no se puede negar que aún subsisten, en mayor o menor medida, algunas de las principales razones que impulsaron el surgimiento de movimientos subversivos así como la actual Constitución Política de 1991.

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No es casual ni puede pasar desapercibido que desde frentes ideológicos muy distintos se haya propuesto una Asamblea Nacional Constituyente. Para el año 2013, las FARC-EP señalaban el doble carácter de dicha Asamblea: “Por un lado refrendará acuerdos que comprometan el orden constitucional o no alcanzados en la Mesa de diálogo. Por otra, sería de proyección y expansión democrática real de asuntos propuestos por el constituyente”[6]. Posteriormente, en el marco de la décima conferencia de las FARC, esa guerrilla aprobó el acuerdo final e insistió en la necesidad de convocar a una Asamblea Constituyente que evidenciara un gran pacto político para atender los ajustes y reformas constitucionales que la paz demande[7]. De manera casi simultánea el Centro Democrático, partido político de derecha que se ha opuesto a los acuerdos suscritos con el movimiento subversivo, propuso la instalación de una Asamblea Nacional Constituyente limitada al estudio de los acuerdos de la Habana con facultades suficientes para ratificarlos o reformarlos[8].

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Las voces que invitaban a una Asamblea Nacional Constituyente se atenuaron con la victoria del NO en el plebiscito especial para la paz del pasado dos de octubre y con la refrendación realizada a los acuerdos por el Congreso de la República en noviembre del 2016. Pero los problemas estructurales aún perviven. El conflicto armado interno es un capítulo doloroso de nuestra historia patria pero no es el único de los males que nos aquejan; como nación debemos procurar por erradicar las nuevas formas de violencia que tienen por causa el debilitamiento institucional evidenciado en los múltiples problemas ya enunciados, superar las causas del conflicto y eliminar las generadoras de posibles nuevos conflictos.

En este contexto se debe pensar en un mecanismo que no solo viabilice la incorporación de lo acordado con las FARC al ordenamiento jurídico positivo sino que, también, tenga la capacidad de generar un consenso en relación a las condiciones mínimas de convivencia pacífica y pueda solucionar de manera eficaz los problemas estructurales generadores de nuevas formas de violencia.

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Con fundamento en lo expuesto, recordando la obligación de lograr la mayor legitimidad posible y teniendo consciencia de los riesgos advertidos por las voces de quienes preocupa el mecanismo de una Asamblea Constituyente, proponemos unos principios básicos que fundamentan su necesidad y pertinencia, al igual que sirven de límites al Constituyente Primario en favor del Estado social de derecho:

 

• Principio de respeto por la parte dogmática de la Constitución de 1991: La nueva Asamblea Nacional Constituyente no será ilimitada temáticamente. La Constitución Política de 1991 ha promovido, en medio de sus inevitables defectos y vacíos, importantes cambios gracias a una sólida base dogmática representada por sus derechos fundamentales, principios constitucionales, valores y directrices, los cuales deben servir de marco para el nuevo contexto político; ellos se constituyen en el núcleo fuerte e infranqueable de toda negociación política. Por ello el propósito de la Asamblea Constituyente será el de reformar la Carta Política y no el de promulgar una nueva.

 

• Principios de Pluralismo y plurilateralidad: En la Habana participaron sólo algunos de los actores del conflicto, al día de hoy resulta difícil sostener la ficción según la cual toda la sociedad civil estuvo representada por el Estado. En una sociedad claramente heterogénea, en la que es complejo hablar de interés general, donde gran parte de las víctimas no han logrado su visibilización, ni todos los sectores sociales han expresado su opinión, es imposible ver la solución a múltiples problemas estructurales y sociales, entre ellos el conflicto armado, como resultado de un diálogo bilateral (Grupo al margen de la Ley – Gobierno), se debe promover un diálogo plurilateral (Grupo al margen de la Ley-Estado-Sociedad civil).

 

• Principio de participación política directa: Como expresión de la soberanía, la cual recae exclusivamente en el pueblo; los más importantes consensos sociales no pueden construirse a través de la democracia representativa. Son múltiples las razones que promueven la crisis de legitimidad del legislador que hace lejana su condición de real representante de todos los actores sociales. Todo mecanismo de refrendación de un acuerdo por el cual se desea poner fin a un conflicto de más de un siglo, debe representar el mayor consenso y la mayor participación política.

 

 

• Principio de Institucionalidad: La actual Constitución Política contiene los mecanismos de reforma Constitucional suficientes sin tener que afectar la institucionalidad, acudir a engorrosos trámites  o reducir el protagonismo del legislativo, a quienes ello pudiese preocupar. Todo lo contrario, las reformas estructurales a través de una Asamblea Constituyente requiere, en las condiciones actuales, de una Ley que cuente con la mayoría en el Congreso y su aprobación por la tercera parte del censo electoral. Mejor momento no ha existido para que el órgano legislativo demuestre su mayor voluntad para alcanzar una verdadera paz sólida y duradera que va más allá de la firma e implementación de unos acuerdos que no representan el mejor de los consensos posibles.

 

• Principio de eficacia: Se debe acudir a aquel mecanismo que facilite la implementación de un sólido acuerdo de paz, que permita eliminar las causas generadoras de futuros conflictos armados internos y  tenga la fuerza vinculante suficiente para superar los problemas estructurales del Estado Colombiano.

 

El CECEC seguirá promoviendo la pertinencia de una Asamblea Nacional Constituyente en tanto que se erige en el mejor mecanismo para la generación de un sólido consenso necesario para el fortalecimiento de la democracia y en una alternativa para la solución de problemas estructurales que no fueron superados con la Constitución Política de 1991, que no solo debilitan el Estado sino que sirven de germen para un nuevo conflicto social.

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[1] Abogado, Investigador del Centro Colombiano de Estudios Constitucionales –CECEC-.

[2] Abogado, Director del Centro Colombiano de Estudios Constitucionales –CECEC-.

[4] Coincidimos plenamente con las palabras del Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez en su salvamento de voto: “Sin embargo, con la idea de contribuir a la terminación del conflicto armado, y con el argumento de que la paz sólo se logra si se implementa rápidamente el Acuerdo, la Corte terminó por prescindir tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad popular mayoritaria ya expresada, haciendo uso de una artificiosa línea argumentativa con la que se pretende transformar la naturaleza de ese mecanismo de participación popular directa, deliberativa y decisoria, al mutarlo en un mero requisito de consulta, seguida de una verificación por parte del Congreso, que será determinante del sentido que se le atribuya a la decisión popular…Dejar de acudir a la refrendación popular en este contexto tiene, entonces, no solo la connotación de privar de sustento constitucional al procedimiento especial legislativo, porque sustituye elementos axiales de la Constitución, sino que afecta la legitimidad de un proceso que dio lugar a un acuerdo cuya incorporación al ordenamiento jurídico hacía imperativo su asimilación popular y un expreso respaldo del pueblo a lo acordado…La construcción de una paz estable y duradera requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados. La urgencia en torno a la celeridad del trámite de implementación no debería impedir que se den los tiempos y se surtan los trámites necesarios para que la sociedad como un todo asimile el sentido y el alcance de las decisiones que han de adoptarse y, en un proceso amplio, con los ajustes que sean del caso, les brinde su adhesión en procura del valor superior de la paz.

[2] El art. 374 de la La Constitución Política expresa que ésta sólo podrá ser reformada por el Congreso mediante actos legislativos, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo

[3] http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2028%20comunicado%2017%20de%20mayo%20de%202017.pdf

http://www.semana.com/nacion/articulo/fast-track-corte-constitucional-tumba-voto-en-bloque/525563

[4] El art. 23 de la Constitución política prescribe que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento

[5] Los registros de la Unidad de Víctimas señalan que hay 12 crímenes prevalentes en las denuncias: desplazamiento forzado, homicidio, mutilaciones por minas, secuestro, tortura, reclutamiento de menores, despojo de tierras, agresión sexual, amenazas y atentados, desaparición forzada y robo de bienes

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16565045

[6] http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-13309515

[7] http://colombia2020.elespectador.com/politica/farc-insisten-en-asamblea-nacional-constituyente

[8] https://www.youtube.com/watch?v=aQzchrnHVyU

http://www.centrodemocratico.com/?q=articulo/columnapor-una-constituyente-democratica

 

 

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